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激发文旅消费潜力、深化文化管理体制改革

2019-10-09 09:04:54 来源: 光明日报

2018年9月,中共中央、国务院发布《关于完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》,强调要“总结推广引导城乡居民扩大文化消费试点工作经验和有效模式”。为进一步落实中央决策部署,国务院办公厅先后出台《完善促进消费体制机制实施方案(2018—2020年)》《关于进一步激发居民文化和旅游消费潜力的意见》(以下简称《意见》)。实际上,早在2016年,原文化部和财政部就在全国选择了北京、上海、天津、重庆等45个城市,实施“扩大城乡居民文化消费试点”。武汉大学课题组对此进行了为期近4年的跟踪研究,现将试点政策的成效与经验总结如下,并提出相关政策建议。

扩大城乡居民文化消费试点的举措与成效

扩内需,补短板,拉动居民文化消费成效显著

根据武汉大学课题组数据,2017年全国45个文化消费试点城市累计投入财政资金13.3945亿元,其中地方财政资金约11.78亿元,中央财政补助1.6178亿元;全国45个城市直接拉动文化消费约900.14亿元,其中,试点居民实际支出739.07亿元,直接拉动居民消费比为1:54.52。2018年,各级财政对文化消费试点城市累计投入资金18.3842亿元,其中,中央财政投入1.5085亿元,地方财政投入16.8757亿元;全国文化消费试点直接拉动文化消费737.85亿元,其中,试点居民实际支出730.08亿元,直接拉动居民消费比约1:39.71。

2018年,全国45个试点城市相关活动总参与人次达53477.23万,单人次获得财政补贴1.45元,居民平均单次消费约为7.63元,居民单次消费平均拉动比为1:5.26。此外,据对26个试点城市的抽样调查统计,居民整体满意度为94.23%。数据表明,文化消费试点工作开展以来,“扩内需”已见明显成效,老百姓有了实实在在的获得感。

至2018年下半年,全国参与试点的文化企业、商户达17317家,参与试点的公共文化服务机构达3981家。各试点城市纷纷以扩大文化消费为抓手,动员文化企业和公共文化机构参与,抓住机遇补齐文化消费、公共服务效率的“短板”,全面提升公共文化服务效率,促进文化市场发展。

实现文化事业与文化产业连通,扩大文化消费、助推文旅融合

课题组调研发现,大部分试点城市以消费连接文化事业和文化产业,实现了消费人群的“相互导入”,如长沙市每年投入2000万元用于政府购买公共文化服务,通过发放消费券等方式,培育文化消费市场。同时,一些试点城市充分发挥自身旅游资源优势,将旅游与文化消费有机结合,扩大文化消费,引导提升旅游体验、创新旅游发展模式、增加旅游项目附加值,呈现出乘数效应。如重庆连续举办了三届文化旅游惠民消费季、2018举办了冬季旅游节,试点主题逐步由公益惠民转变为促进文旅融合发展。

2017年—2018年,甘肃张掖肃南县借助国家扩大文化消费试点的政策,将民族文化内涵注入旅游产业链,在促进文旅融合发展过程中,形成了乡村文化振兴的独特经验。肃南县是一个拥有3万多人口的裕固族聚居县,西柳沟村是肃南县一个普通村落,坐落在离县城两公里左右的郊区。全村约有110户、500多人,以农牧业为主要经济形态。2017年,张掖市和肃南县政府开始实施西柳沟村整体改造规划,市、县两级财政投入2000万元对该村的村容村貌进行了改造。同时,组织全体村民成立合作社,每家每户自行投入3万—5万元资金,再由财政补贴部分资金对自家住房进行旅游民宿改造,以旅游业带动农家乐的经营和蔬菜牲畜等农牧产品的销售。

据统计,2018年,肃南县游客人数已达75402人次,到访西柳沟村的游客也已突破3万人次。借助2017年国家文化消费试点政策的支持,西柳沟村大力推进文化活动与旅游活动,通过文化旅游融合提升乡村旅游的品质。肃南县创新了文化消费激励政策,设计了文化消费券,一方面用于对游客购买特定文化产品和服务的补贴,另一方面通过政府购买对当地公共文化活动进行补贴,鼓励村民开展音乐舞蹈、民俗节事、非遗展览等文化活动。西柳沟村旅游产品也不再只是传统的“参观、餐饮、住宿”,而是将特色文化活动融入其中,给游客带来别样的民俗文化体验。

2018年10月,武汉大学课题组对肃南县两家以生产民族服饰和旅游纪念品为主的小微企业进行调研发现,在县文化旅游部门实施的三次文化消费季活动中,两家企业通过文化消费券拉动的直接收益均已超过30万元。

借助移动互联网和大数据技术,创造了“需求引导供给,供给创造需求”的循环机制

相关调查表明,2012年—2014年,在国家不断增加文化投入的背景下,居民文化消费的满意度不升反降,这表明我国文化建设正在进入“效率拐点”,文化投入面临“边际效应递减”的困扰。因此,当前我国在继续增加文化投入的同时,还必须改变投入结构,转变投入方式。基本公共投入仍维持原来的财政拨付渠道,继续通过供给侧投入保证公共文化单位的正常运转;财政投入的增量部分,不再通过供给侧而是通过面向社会购买服务,赋予居民文化消费的选择权,即通过需求侧健全完善文化市场机制、发挥市场资源配置的作用,这是一种制度创新的方向。

国家文化消费试点工作开展以来,文化正成为撬动区域经济社会发展的重要力量。一方面,居民通过文化消费等获得积分,用积分换得消费券,循环激发居民的文化消费,客观上扩大了文化消费市场;另一方面,政府购买服务通过居民文化消费直接分配到居民手中,借助居民“用脚投票”的机制进入消费市场,从而真正发挥文化市场的资源配置功能,提升公共资源利用率。

部分试点城市借助移动互联网和大数据技术,创造了“需求引导供给,供给创造需求”的循环机制,依托数字信息技术,充分挖掘公众潜在需求,进而使买方市场的供给端通过数据分析准确地作出市场预判,并在新的信息机制下创造出与需求变化相同步的供给,以此达到供需平衡。

对激发文旅消费潜力、深化文化管理体制改革的启示

推动文旅价值链上升为“文旅+”价值圈

行业的形成,往往依赖于类型技术的支撑。相对于行业性的类型技术,数字信息技术是一种平台技术,具有连接各种类型技术的平台功能。借助数据技术平台,行业性产业链和价值链得以实现“弯曲”对接,产生新的业态,形成“文旅+”价值圈。

如武汉借助“文惠通”微信公众平台,将演艺场所、书店、旅游主题公园、电影院和文创产品五大文化部类纳入政策激励范围,五大文化品的比例分别为:72.77%、18.64%、4.96%、2.97%、0.66%;其获取补贴的比例分别为:64.79%、23.57%、6.46%、4.35%和0.83%。截至2018年11月30日,武汉“文惠通”上线商家151家,有效使用人数80.47万。试点期间,平台累计发放财政补贴3106.29万元,直接拉动消费金额16491.27万元,直接拉动比1:5.31。惠民政策极大激发了居民参与文化消费的热情,参与消费人次83.89万。

借助数字信息平台的价值链接功能,试点城市建立了多方主体的价值链接。第一,文化产品和服务供给方、需求方之间形成了价值链接。平台发放消费积分的同时,也在供给者与消费者之间形成了多重信息反馈回路。第二,在不同供给主体之间形成价值链接。事业型文化供给单位和市场型文化供给机构通过消费平台链接在一起,借助评价积分实现联通,形成新的共生格局。第三,在文化行业与城市整体发展间形成价值链接。文化和旅游消费与城市智慧公共场馆、智慧城市管理相链接,游客信息和客流数据等的汇集有利于推进智慧城市建设。相比传统价值链,以“文旅+”为中心形成的价值圈,体现了整个文化和旅游产业对区域经济社会的价值倍增效应。

扩大文旅消费是深化供给侧改革的有效路径

我国文化领域城乡消费的不平衡性和文化消费短板,尽管体现在需求侧,掣肘却主要在供给侧。南京文化消费试点的经验表明,政府对表演艺术消费者的补贴能够有效传导到供给侧,有助于提升文化产品供给的质量和效率。

南京对演艺行业采取消费积分补贴和奖励补贴两种方式,消费者在享受直接消费补贴后,票款剩余部分形成积分,在消费者再次购买政府指定剧目时可作为现金抵用,双重补贴叠加最高可达40%。2017年,南京落实了1500万元专项资金用于推进演艺消费,分5批次遴选出139部251场剧目予以补贴。南京文化部门建立了专业性演艺信息管理平台,以连接市场供给与消费需求。这一举措吸引了外地文化资源,新建平台先后引入来自北上广深等一线城市的10多家演出机构,同时激活了原有演出供给生态,通过市场消费“倒逼”原先依靠政府采购剧目的市属院团和本地演出团队增强市场意识、优化供给结构,进而提升了市场影响力和号召力,使南京演出市场出现了观众群回流。

这一政策设计对艺术剧院产生了十分积极的作用。根据江苏剧院2017年8月后统计数据,其获得演出补贴的项目平均上座率约为78.23%,比未获补贴项目平均上座率高出10个百分点。

“移动互联网+政府”创新文化管理体制

在武昌,武汉大学课题组设计了“居民参与文化评价—文化消费激励”的政策试点模式:消费者注册“文化汇”微信公众号,对区域内公共文化场馆服务质量进行评价,获得积分奖励,选择文化企业兑换奖励积分,完成剩余支付,完成文化消费。武汉大学国家文化发展研究院后台数据库核对试点文化企业积分兑现信息,武昌区文体局审核发放积分补贴到文化企业。通过微信公众号,将政府、文化企业、公共场馆和居民消费者连接成闭环系统,形成了从文化供给到文化消费的完整流程,并由此达成了不同主体的目标:政府构建起公共文化产品(场馆)消费者评价机制,探索以扩大文化消费引领文化领域供给侧结构改革的政策路径;文化企业扩大企业产品传播面,增加用户黏性,通过对居民消费行为进行分析,提高产品和服务的精准性;公共文化场馆建立消费者评价数据收集机制,观众评价与场馆绩效挂钩;消费者通过满意度评价获取文化消费券,获取文化产品和服务信息。

激发文旅消费潜力的政策建议

我国文化消费短板并不仅是“供需错位”的简单因果,其背后是改革开放40年来中国居民生活方式和文化消费模式的深刻转型,以及文化消费从“供给主导逻辑”向“消费主导逻辑”的转型,其社会根源是数字信息技术赋予文化消费者极大的选择空间和自主性。

加强对国家文化旅游消费试点城市的高层级统筹协调,作为落实《意见》、打通文化和旅游消费“最后一公里”的政策抓手

根据课题组研究,全国文化消费试点尽管取得了很大成绩,但也暴露出一些问题,如有些地方决策层用“项目思维”而不是“平台思维”统筹协调试点工作,政府文化和旅游综合发展目标缩小为部门目标,没有发挥“文旅+”价值圈的综合效益;部分试点城市对文化消费政策的财政引导资金受到传统投入结构的约束,投入明显不足,评价激励机制不健全。

因此,新时期改进和完善文旅消费政策的重点,在于落实国家文化消费试点城市高层级统筹协调机制。8月12日,国务院办公厅《意见》发布,本次政策设计突破了传统的文旅消费模式,更关注文旅融合、“互联网+”等新供给、新业态、新模式对文旅消费的带动引领作用,必须进一步加强组织领导,完善促进消费体制机制部际联席会议的独特作用,建立健全中央和省级两个层级的部际(厅际)协调机制。重点是制定完善促进文化和旅游消费的地方专项政策,协调落实财政引导资金,指导各地建立文化和旅游消费数据监测体系,完善评价激励机制。

顺应文化和旅游融合大势,新一轮国家文化和旅游消费试点应重点推进文化事业与文化产业、文化行业和旅游业“两个融合”

《意见》明确提出,要择优确定国家文化和旅游消费示范城市,到2022年,建设30个示范城市、100个试点城市,示范城市居民人均文化娱乐支出占消费支出比例超过6%。要实现这一目标,必须推动文化事业与文化产业、文化与旅游的深度融合。建议在试点城市的政策设计中,用“平台思维”而不仅仅是“项目思维”来统筹城市区域内文化和旅游消费试点方案,利用文化消费积分奖励和政府奖励两种激励机制,引导社会力量参与。通过政策设计把文化和旅游消费嵌入各类消费场所、园区和景区。同时,对公共文化和旅游服务场馆进行设施改造提升,合理配套餐饮区、观众休息区、文创产品展示售卖区、书店等,营造更优质的消费环境,并纳入地区文化和旅游消费政策保障范围。

对试点城市相关管理人员开展专业培训

通过专业培训,提升试点城市主管领导、省市文化和旅游厅局的认识水平和专业判断能力,特别是提升其统筹文化旅游消费、引领文化行业与旅游业融合发展的综合规划能力,帮助其形成扩大文化和旅游消费的新思路、新模式、新方法。不定期组织专家学者和主管领导参加的专题研讨会,建立试点城市之间的信息沟通和学习交流机制。

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